Perspektywy integracji europejskiej


img06PERSPEKTYWY INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ

Zapoczątkowany po II wojnie światowej proces integracji europejskiej miał na celu wsparcie odbudowy państw europejskich oraz zaprowadzenie nowego ładu politycznego na Starym Kontynencie. Integracja europejska rozpoczęła się od odbudowy gospodarek oraz infrastruktury państw zachodnioeuropejskich. Bezpośrednimi bodźcami dla tego procesu stały się porozumienia gospodarcze zawarte pod koniec lat 40─tych XX w.  (Konwencja o Unii Celnej Państw Beneluksu, Traktat Brukselski, Organizacja Europejskiej Współpracy Gospodarczej). Przez długi okres czasu podstawowym wymiarem współpracy pomiędzy Państwami Członkowskimi Wspólnot Europejskich była współpraca gospodarcza. Stała się ona podstawą dla powołanej do życia w 1993 r. Unii Europejskiej. Unia Europejska rozszerzyła wprawdzie w sposób zasadniczy dotychczasową współpracę państw zachodnioeuropejskich o nowe, kluczowe, zarówno dla Wspólnoty, jak i dla samej integracji wymiary (polityka zagraniczna i bezpieczeństwo, sprawy wewnętrzne), niemniej jednak wymiar gospodarczy tej współpracy pozostaje nadal jej fundamentem  (I Filar UE „Unia Gospodarcza i Walutowa”).

Ścisła współpraca gospodarcza Państw Członkowskich Unii Europejskiej jest jednym z wielu wymiarów integracji europejskiej. Przyszłość procesu integracyjnego zależy w coraz większym stopniu od rozwoju współpracy w pozostałych dziedzinach, zwł. na polu polityki zagranicznej. Kluczowe znaczenie dla perspektyw integracji europejskiej posiada także kwestia przyjmowanego modelu integracji (federalizm/konfederalizm). Na forum europejskim ścierają się ze sobą zwolennicy obu koncepcji i jednocześnie dwóch różniących się wizji zjednoczonej Europy. Wszyscy są jednak zgodni, co do tego, że integracja gospodarcza państw europejskich jest wielkim osiągnięciem Europejczyków i, że należy ją kontynuować dla dobra wszystkich członków Wspólnoty. Zmiany zachodzące we współczesnym świecie sprawiają, że Europa i Europejczycy nie mają dziś żadnej innej alternatywy i są skazani na siebie oraz na coraz ściślejszą współpracę, przede wszystkim na płaszczyźnie gospodarczej. Ważne rolę w procesie integracji europejskiej może też odgrywać Rosja, mająca niekwestionowany wkład w dziedzictwo europejskie, niemniej jednak, aby jej uczestnictwo w procesie integracji europejskiej miało charakter pozytywny, budujący, konieczna byłaby rewizja stosunku Rosji do Europy i Unii Europejskiej, a zwł. do jej niektórych państw członkowskich, oparte na historycznej autorefleksji oraz trzeźwej kalkulacji dot. przyszłości. Nawiązanie takiej współpracy nowego rodzaju pomiędzy Rosją i Unią Europejską, współpracy opartej na zasadach partnerstwa i wzajemnego zaufania przyniosłoby obu Stronom wymierne korzyści. Przyszłość pokaże czy Europę i Rosję stać na nawiązanie takiej zasadniczo różniącej się od dotychczasowej współpracy, odpornej na różnego rodzaju uprzedzenia oraz rachunki krzywd.

Rozważając perspektywy integracji europejskiej chcemy się szczególnie skupić na integracji gospodarczej, na którą zgadza się większość mieszkańców Starego Kontynentu, jego elity intelektualne, polityczne oraz świat biznesu. Odsuwamy świadomie na bok inne niezmiernie ważne wymiary integracji wpisujące się w zakres II i III Filara Unii Europejskiej, a także budzące kontrowersje dyskusje natury politycznej, ideologicznej. Pozostajemy na gruncie ekonomii i gospodarki, pragnąc z tych właśnie pozycji dowodzić słuszności oraz potrzeby dalszego pogłębiania integracji europejskiej. Pragniemy pokazać, że jest to skomplikowany, nieuznający kompromisów proces, który bez wątpienia wymaga od Europejczyków determinacji oraz kreatywności przy rozwiązywaniu pojawiających się raz po raz problemów różnorakiej natury. Dla przyszłości integracji europejskiej i Unii Europejskiej kluczowe znaczenie mają –Traktat konstytucyjny, Traktat z Lizbony będący ostatnią, kompromisową próbą dostosowania Unii Europejskiej do nowych czasów i nowych wyzwań oraz pełna integracja gospodarcza państw europejskich.

1. KONSTYTUCJA DLA ZJEDNOCZONEJ EUROPY

Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (TKE) został przygotowany przez Konwent ds. Przyszłości Europy, któremu przewodniczył wybitny polityk francuski, były Prezydent Francji (1974 ─1981) Valéry Giscard ď Estaign. Konwent zakończył prace nad Traktatem 10 lipca 2003 r. Po wprowadzeniu ostatecznych poprawek dokument został zatwierdzony 18 czerwca 2004 r. przez Radę Europejską. 29 października 2004 r. przedstawiciele 25 Państw Członkowskich Unii Europejskiej podpisali w Rzymie Konstytucję dla  Europy.

Traktat składał się z Preambuły oraz 4 części: I (bez nazwy), II Karta praw podstawowych, III Polityki i funkcjonowanie Unii, IV Postanowienia ogólne i końcowe, a także Protokołów i załączników oraz Aktu Końcowego. TKE miał zastąpić wspólnotowe prawo pierwotne (w tym Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską i Traktat o Unii Europejskiej). Dokument dokonał podziału kompetencji na kompetencje Unii Europejskiej, kompetencje państw członkowskich oraz kompetencje dzielone (art. 11─18).

Celem TKE było takie zreformowanie struktur Unii Europejskiej, aby Wspólnota mogła sprawnie funkcjonować w przyszłości w warunkach pełnej integracji gospodarczej, politycznej i walutowej. Poza tym dzięki Traktatowi, Unia Europejska miała uzyskać podmiotowość prawną na arenie międzynarodowej i tym samym stać się  równorzędnym partnerem dla pozostałych podmiotów prawa międzynarodowego, w tym dla największych potęg politycznych i gospodarczych współczesnego świata. TKE kładł nacisk na wzmocnienie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (powoływał Europejskiego Ministra Spraw Zagranicznych, art. 28).

Doniosłe znaczenie miały regulacje Traktatu dot. zmian w sposobie głosowania w Radzie Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Protokołu 34, po 31 października 2009 r. wprowadzony miał być nowy system głosowania w Radzie podwójną większością. Polega on na tym, że do podjęcia decyzji w Radzie, potrzeba, co najmniej 55 % głosów państw Unii (nie mniej niż 15) reprezentujących, co najmniej 65% ludności Unii Europejskiej (art. 25 ustalał, że jeśli Rada działa bez wniosku Komisji lub inicjatywy ministra spraw zagranicznych wymagana jest większość 72% Państw Członkowskich Unii Europejskiej). Propozycja dot. głosowania w Radzie była zdecydowanie korzystniejsza dla największych państw, co spowodowało niezadowolenie wielu członków Wspólnoty, w tym Polski, która zaproponowała pewną istotną modyfikację kryterium demograficznego. Zgodnie z nią, liczba przypadających na każdy kraj głosów miała być wyprowadzana z pierwiastka kwadratowego liczby ich ludności. Rozwiązanie to zmniejszało różnice pomiędzy poszczególnymi państwami, dając większe szanse małym i średnim Państwom Członkowskim Unii Europejskiej. W przypadku głosowania podwójna większością w Radzie, zaproponowanej przez Konwent Unii Europejskiej, Polska w stosunku do systemu nicejskiego utraciłaby możliwość blokowania niekorzystnych dla siebie decyzji. Zwolennicy Konstytucji europejskiej uważają, że największym problemem przy systemie głosowania podwójną większością jest samo myślenie niektórych państw, w którym górę bierze egoizm narodowy, zaś propozycja przedstawiona przez Konwent brała pod uwagę dobro całej Unii Europejskiej oraz instytucji wspólnotowych.

Do wejścia w życie TKE potrzebna była jego ratyfikacja we wszystkich 25 Państwach Członkowskich ówczesnej Unii Europejskiej. W zależności od przepisów prawa, które obowiązują w poszczególnych państwach europejskich, ratyfikacji Traktatu dokonać miał parlament krajowy lub obywatele w drodze referendum. Proces ratyfikacji TKE przebiegał początkowo bez zakłóceń. Zakładano, że ratyfikacja zajmie ok. dwa lata.

W większości Państw Członkowskich Unii Europejskiej ratyfikacja TKE wypadła pozytywnie, problem pojawił się w 2005 r. podczas referendum we Francji i w Holandii. W obu wym. państwach ich obywatele odrzucili w referendach propozycję pierwszej w historii Eurokonstytucji. Referenda we Francji (29.V.2005 r.) i Holandii (1.VI. 2005 r.) odbyły się przy stosunkowo wysokiej frekwencji. We Francji wyniosła ona 69,9 %, a w Holandii 62,38 %. We Francji 54,87 % biorących udział w głosowaniu, opowiedziało się przeciw TKE, w Holandii przeciwnych było 61,6 % głosujących. Była to dotkliwa porażka dla zwolenników europejskiego traktatu konstytucyjnego.

Choć Traktat konstytucyjny został ratyfikowany przez większość Państw Członkowskich Unii Europejskiej, także po fiasku referendów we Francji i Holandii, sprzeciw dwóch starych członków Wspólnot Europejskich skutecznie zastopował starania o Eurokonstytucję. W chwili obecnej Unia Europejska funkcjonuje ciągle w oparciu o ustalenia Traktatu Nicejskiego. Do Konstytucji Europejskiej trzeba będzie powrócić w najbliższej przyszłości. Jej przyjęcie jest koniecznym warunkiem dla osiągnięcia pełnej integracji europejskiej, zarówno w wymiarze gospodarczym, jak i politycznym. Konstytucja Unii Europejskiej ma za zadanie ostatecznie uporządkować struktury unijne, w tym system legislacyjno─decyzyjny Wspólnoty. Konstytucja musi też zdefiniować kierunek rozwoju Unii Europejskiej, która prawdopodobnie będzie zmierzać w stronę federacyjnego państwa europejskiego.

2. TRAKTAT LIZBOŃSKI

Przyjęcie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy stało się niemożliwe na skutek odrzucenia dokumentu przez społeczeństwa Francji i Holandii. Na początku 2006 r. powrócono do sprawy traktatu konstytucyjnego dla Unii Europejskiej. Ówczesny minister spraw wewnętrznych Francji, Nicolas Sarkozy, wysunął propozycję przygotowania nowego, nie budzącego  kontrowersji dokumentu, który bazowałby na odrzuconej propozycji Konwentu Europejskiego. Propozycja francuska spotkała się z zainteresowaniem ze strony Niemiec, które gotowe były poprzeć tę inicjatywę w trakcie zbliżającej się Prezydencji Niemieckiej w Radzie (I poł. 2007 r.). Obradująca w dn. 21─22 czerwca 2007 r. w Brukseli Rada Unii Europejskiej, zadecydowała o podjęciu prac nad nowym traktatem (mandat negocjacyjny) podczas planowanej w lipcu 2007 r. Konferencji Międzyrządowej w Lizbonie (23.07.2007 r.). Tekst nowego Traktatu został ostatecznie ustalony i zatwierdzony w okresie Prezydencji Portugalskiej (II. poł. 2007 r.), podczas  szczytu Unii Europejskiej w Lizbonie w dn. 18─19 października 2007 r. Traktat podpisano w lizbońskim Klasztorze Hieronimitów w obecności Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego Hansa─Gerta Pötteringa 13 grudnia 2007 r. Traktat z Lizbony został przyjęty przez Parlament Europejski 19 lutego 2008 r.

Miał wejść w życie 1 stycznia 2009 r.

Traktat z Lizbony, zwany też Traktatem Reformującym, miał ujednolicić strukturę organizacyjną Unii Europejskiej oraz nadać Unii osobowość prawną. W obawie przed powtórzeniem się sytuacji analogicznej do tej, która wytworzyła się wokół ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, zrezygnowano przezornie z przygotowania kolejnego dokumentu posiadającego cechy dokumentu konstytucyjnego. Określanie „Mnitraktat” używane wobec Trakatu z Lizbony, miało pogłębić przekonanie, że jest to dokument o zdecydowanie mniejszej randze i odmiennym charakterze niż forsowana przez Konwent Europejski Eurokonstytucja. Jak powszechnie wiadomo, projekt Konstytucji dla Europy był dokumentem bardzo skomplikowanym i nazbyt obszernym, jak na dokument o charakterze zasadniczym (tłumaczenie polskie liczyło 475 stron), wzbudzał kontrowersje i ostatecznie został porzucony na skutek fiaska referendów we Francji i w Holandii.

Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TL) składał się z dwóch części: pierwsza dot. zmian wprowadzanych do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (art. 1─2), drugą stanowiły postanowienia końcowe (art. 3-7).

Do Traktatu dołączono protokoły o kluczowym znaczeniu dla Wspólnoty: (A.) Protokoły do dołączenia do Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i, w stosownym przypadku, do Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (11 protokołów) oraz Protokoły do dołączenia do Traktatu z Lizbony (2 protokoły i jeden załącznik z tabelami ekwiwalencyjnymi), a także Akt końcowy Konferencji przedstawicieli rządów Państw Członkowskich (2007/C 306/2).

Zgodnie z TL, Unia Europejska ma funkcjonować w oparciu o dwa dotychczasowe traktaty, tj. Traktat z Maastricht o Unii Europejskiej oraz Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, które uzupełniono ustaleniami konferencji międzyrządowej z 29 października 2004 r., podczas której przyjęto projekt Konstytucji dla Europy. Generalnie, do Traktatu o Unii Europejskiej włączone zostały postanowienia I części Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, natomiast do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dołączono zasady polityk wspólnotowych zawarte w III części Konstytucji dla Europy.

TL, podobnie jak projekt Eurokonstytucji, nadawał Unii Europejskiej osobowość prawną. Prawnym następcą likwidowanej Wspólnoty Europejskiej miała być Unia Europejska (Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską został zastąpiony Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). TL znosi III -filarowy system organizacji Unii Europejskiej, zachowując jednak pewne odrębności odnoszące się wcześniej funkcjonujących filarów (II i III Filar UE).

Przyjęcie TL będzie skutkować podziałem kompetencji na trzy obszary: kompetencje Unii Europejskiej (realizacja celów Unii oraz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa), kompetencje współdzielone (w których prawo wspólnotowe zachowuje wyższość nad prawem krajowym Państw Członkowskich Unii Europejskiej, wyłączając niektóre dziedziny, z których Unia zrezygnowała na rzecz swoich członków), kompetencje w którym decyzje podejmowane są suwerennie przez poszczególne Państwa Członkowskie Unii Europejskiej.

Traktat z Lizbony zmienia sposób przewodniczenia w Radzie Unii Europejskiej. Dotychczasowe, półroczne prezydencje państw członkowskich, zostały zastąpione  przewodnictwem sprawowanym wspólnie przez trzech członków Unii Euroepjskiej w okresie 18 miesięcy z jednoczesnym ustanowieniem funkcji Przewodniczącego Rady Unii Europejskiej (mianowanego na 2,5 –letnią kadencję). Traktat wzmacnia rolę Parlamentu Europejskiego i wyposaża go w nowe kompetencje w zakresie tworzenia prawa, spraw budżetowych oraz kontroli politycznej.  Po raz pierwszy też obywatele Unii Europejskiej uzyskali prawo pośredniej inicjatywy ustawodawczej (prawo wystąpienia do Komisji Europejskiej  z wnioskiem dot. nowego aktu prawnego po zebraniu w znacznej liczbie państw członkowskich co najmniej miliona podpisów popierających projekt nowego aktu prawnego). Wejście w życie TL, oznacza także zmianę składu Komisji Europejskiej. Ustalono, że od 2014 r. w Komisji zasiadać będą przedstawiciele 2/3 Państw Członkowskich Unii Europejskiej, zaś poszczególne państwa będą  delegować Komisarzy zgodnie z systemem rotacyjnym (obecnie każde państwo deleguje jednego przedstawiciela do Komisji). TL powołuje stanowisko Wysokiego Przedstawiciela Unii Europejskiej ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, którego zadaniem ma być przewodzenie Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych.

W celu uniknięcia kontrowersji powstałych wokół Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy z Traktatu Lizbońskiego usunięto wszelkie zapisy mogące sugerować, iż jest to kolejny dokument dot. Unii Europejskiej o charakterze zasadniczym.. Nie stosowano więc  słowa konstytucja, usunięto także artykuły dot. flagi, hymnu oraz dewizy Unii Europejskiej, zrezygnowano ze stosowania nazewnictwa aktów prawnych charakterystycznego dla krajowych porządków prawnych, takiego jak „ustawa” czy „ustawa ramowa” (pozostano przy rozporządzeniach i dyrektywach). Traktat dopuszcza możliwość wystąpienia państwa z Unii Europejskiej i ustala w takim przypadku odpowiednią  procedurę.

Jedną z najważniejszych zmian, które wprowadza Traktat z Lizbony jest system głosowania w Radzie Unii Europejskiej. Dotychczasowy system głosowania większością kwalifikowaną (system nicejski) miał  obowiązywać do końca października 2014 r., po czym zamierzano wprowadzić system głosowania podwójna większością (55% państw reprezentujących co najmniej 65 % ludności Unii Europejskiej). Zastrzeżono przy tym, że do 31 marca 2017 r. każde Państwo Członkowskie Unii Europejskiej będzie mogło zażądać powtórzenia konkretnego głosowania zgodnie z systemem nicejskim. Od 2017 r. zamierzano przejść całkowicie na system podwójnej większości. Zdecydowano się przy tym zachować mechanizm bezpieczeństwa umożliwiający państwom członkowskim odwlekanie podejmowania decyzji w Unii Europejskiej przez określony czas, nawet wtedy, kiedy nie posiadają one potrzebnej zdolności blokującej (analogiczny do kompromisu z Joaniny).

Ważną częścią Traktatu Lizbońskiego była Karta Praw Podstawowych, stanowiących zbiór fundamentalnych praw człowieka, podpisana 7 grudnia 2000 r. podczas szczytu Rady Europejskiej w Nicei, a następnie zatwierdzona po ostatecznych retuszach podczas szczytu Unii Europejskiej w Lizbonie 12 grudnia 2007 r. Karta Praw miała obowiązywać wraz z wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego. Dokument został zaakceptowany przez większość Państw Członkowskich Unii Europejskiej, za wyjątkiem Polski i Wielkiej Brytanii, które zadecydowały, że ich obywatele nie będą podlegać ochronie gwarantowanej przez Kartę Praw Podstawowych.

Ratyfikacja Traktatu z Lizbony następuje w zgodzie z porządkami konstytucyjnymi Państw Członkowskich Unii Europejskiej. Traktat miał wejść w życie 1 stycznia 2009 r., po ratyfikowaniu go przez wszystkich członków Wspólnoty. Pierwszym państwem, które ratyfikowało Traktat z Lizbony były Węgry (17.12.2007 r.). 20 lutego 2008 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję, która wzywała Państwa Członkowskie Unii Europejskiej do przyjęcia Traktatu. Jednym z państw, w którym do przyjęcia Traktatu potrzebne było referendum była Irlandia. 9 i 12 czerwca 2008 r. obywatele Irlandii  odrzucili Traktat z Lizbony. Po ogłoszeniu wyników referendum irlandzkiego, przywódcy Unii Europejskiej zaapelowali do Irlandczyków o wypracowanie rozwiązania dzięki któremu w przyszłości można będzie powrócić do ratyfikacji dokumentu. Polski Sejm przyjął Ustawę o ratyfikacji Traktatu Lizbońskiego 1 kwietnia 2008 r. Upoważniła ona Prezydenta RP  do ratyfikacji  umowy.  2 kwietnia 2008 r. wym. Ustawę przyjął Senat RP, a 9 kwietnia podpisał ją Prezydent RP Lech Kaczyński. Na mocy Ustawy Prezydent RP został upoważniony do ratyfikacji Traktatu z Lizbony.  Pomimo obietnicy podpisania dokumentu, Prezydent RP Lech Kaczyński jeszcze tego nie uczynił.

W chwili obecnej (maj 2009 r.) widzimy, że są jeszcze ciągle duże szanse, pomimo fiaska referendum irlandzkiego, na wejście w życie Traktatu z Lizbony.  6 maja 2009 r. dokument został przyjęty przez Senat Republiki Czeskiej (niższa izba parlamentu Czech zaakceptowała Traktat 18 lutego br.), jednak Prezydent Czech Vaclav Klaus, który wielokrotnie krytykował Traktat Reformujący, zapowiada, że go nie podpisze.  Wszystko wskazuje na to, że Prezydent Klaus nie będzie miał wyjścia i zostanie zmuszony do podpisania traktatu pod presją opinii publicznej oraz środowiska politycznego bojącego się o izolację Czech w Unii Europejskiej. W tym natomiast momencie Klaus czeka prawdopodobnie  na decyzję pozostałych przywódców europejskich – prezydentów Polski i Niemiec.  Prezydent Lech Kaczyński z kolei, choć do tej pory nie podpisał jeszcze Traktatu, wielokrotnie uspokajał gremia kierownicze Unii Europejskiej oraz zwolenników Traktatu Lizbońskiego, że podpisze dokument, i, że Polska nie będzie przeszkodą dla Traktatu Reformującego. Prezydent Niemiec, Horst Koehler, czeka obecnie ze swoim podpisem pod Traktatem Lizbońskim na decyzję niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego, do którego zaskarżył Traktat  polityk bawarskiej chadecji (CSU) Peter Gauweiler. Gauweiler uczynił to po tym, jak 23 maja br. izba wyższa niemieckiego parlamentu (Bundesrat) opowiedziała się za ratyfikacją Traktatu z Lizbony. Oczekiwanie na decyzję Trybunału Konstytucyjnego spowoduje zapewne opóźnienie ratyfikacji Traktatu z Lizbony przez Niemcy. Całą Europa czeka też na ostateczną decyzję Irlandczyków, którzy w październiku br. ponownie wypowiedzą się nt. Traktatu Lizbońskiego podczas referendum.