Ochrona środowiska naturalnego

2. ZASADY WSPÓLNOTOWEGO PRAWA OCHRONY ŚRODOWISKA

Dwadzieścia lat po Konferencji Sztokholmskiej odbyła się w Rio de Janeiro Konferencja Narodów Zjednoczonych na temat Środowiska i Rozwoju (The United Nations Conference on Environment and Development, 1992 r.). Wzięli w niej udział przedstawiciele 172 państw. Konferencję zakończył Szczyt Ziemi. Konferencja w Rio de Janeiro zobowiązała państwa skupione w ONZ do wypracowania oraz wdrożenia zasad ekorozwoju, tj. rozwoju gospodarczego realizowanego w sposób zrównoważony, z maksymalnym poszanowaniem  dla środowiska naturalnego i jego zasobów. Podczas Konferencji przygotowano dokumenty o doniosłym znaczeniu dla ochrony środowiska naturalnego Ziemi. Były to: Deklaracja z Rio oraz AGENDA 21. Deklaracja z Rio de Janeiro zawierała zasady określające prawa oraz obowiązki państw związane z realizacjią trwałego i zrównoważonego rozwoju, w tym zapewnienia ludzkości jak najlepszych warunków egzystencji. W dokumencie uznano, że jedyną drogą do osiągnięcia tych celów jest ochrona oraz racjonalne wykorzystanie zasobów naturalnych. Dokument AGENDA 21 zawierał natomiast fundamentalne zalecenia dotyczące ochrony i kształtowania środowiska w którym żyje człowiek, zwracając szczególną uwagę na uwarunkowania społeczne i ekonomiczne kształtujące środowisko  oraz  racjonalne gospodarowanie zasobami naturalnymi (uwzględniające ograniczoność tych zasobów). Wskazane wydarzenia zapoczątkowały nową erę w podejściu do środowiska naturalnego. Wspólnoty Europejskie zaangażowały się w realizację polityki zrównoważonego rozwoju zaprezentowanej na Konferencji w Rio de Janeiro podpisując zarówno AGENDĘ 21, jak i konwencje w sprawie klimatu oraz biologicznej różnorodności Ziemi. W podobnym kierunku ewoluowało wspólnotowe ustawodawstwo dotyczące ochrony środowiska naturalnego.

Ochrona środowiska naturalnego, jak już na to zwróciliśmy uwagę, początkowo nie była przedmiotem regulacji prawnych we Wspólnotach Europejskich. Zintegrowane podejście do ochrony środowiska we Wspólnotach zapoczątkował dopiero Jednolity Akt Europejski. Od tego momentu ochrona środowiska musiała być uwzględniana przy realizowaniu pozostałych polityk wspólnotowych. Obecnie, obowiązek realizowania polityki ochrony środowiska spoczywa na wszystkich instytucjach wspólnotowych. Wspólnotowy dorobek prawny w zakresie ochrony środowiska obejmuje następujące grupy zagadnień: prawo horyzontalne, regulacje dotyczące jakości powietrza, gospodarowania odpadami, jakości wody, ochrony przyrody, ograniczenia w zakresie zanieczyszczeń przemysłowych i zarządzania ryzykiem, chemikalia i genetycznie modyfikowane organizmy, ochronę przed hałasem oraz bezpieczeństwo nuklearne i ochronę przed promieniowaniem radioaktywnym.

Podstawowymi zasadami ogólnymi wspólnotowego prawa ochrony środowiska, zapisanymi w Traktacie Ustanawiającym Wspólnotę Europejska są następujące zasady:

1. Zasada integracji polityki ochrony środowiska z pozostałymi politykami wspólnotowymi. Polega ona na uwzględnianiu kwestii środowiskowych przy „(…) ustalaniu i realizacji polityk i działań Wspólnoty, o których mowa w art. 3, w szczególności w celu wspierania stałego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska naturalnego.” (art. 6 TWE). Jest to naczelna zasada realizacji zrównoważonego rozwoju Wspólnoty. (służą jej strategiczne oceny oddziaływania na środowisko).

2. Zasada prewencji. Polega na obowiązku brania pod uwagę potencjalnych skutków działań dla środowiska przyrodniczego przed ich podjęciem. „Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie „zanieczyszczający płaci”. W tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala państwom członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem naturalnym, środków tymczasowych, podlegających wspólnotowej procedurze kontrolnej.” (art. 174 ust. 2 TWE) Zasada ta dotyczy zarówno postępowania w zakresie ocen oddziaływania na środowisko konkretnych przedsięwzięć gospodarczych, jak i dokumentów strategicznych (plany, programy, polityki).

3. Zasada przezorności (ostrożności). Wiąże się z zasadą prewencji i ma zagwarantować najwyższe standardy ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi. Zasada polega na podjęciu działań zapobiegawczych w sytuacji, kiedy nauka nie jest w stanie skutecznie ocenić potencjalnego ryzyka konkretnego przedsięwzięcia. Jej zastosowanie wymaga zaistnienia pewnych warunków, tj. zidentyfikowania potencjalnie groźnych efektów określonych zjawisk czy zachowań, oceny wyników badań naukowych w danym przypadku oraz oszacowania skali ryzyka w konkretnej sytuacji. Wykazanie braku negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko spoczywa na podmiocie, który zamierza podjąć określoną działalność. „Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego (…) opiera się na zasadzie ostrożności” (art. 174 ust. 2 TWE). Zasada ta jest realizowana m.in. w przepisach dotyczących substancji niebezpiecznych czy organizmów modyfikowanych genetycznie (GMO). Komisja Europejska przygotowała i opublikowała w formie komunikatu wykładnię rozumienia tej zasady oraz szczegółowe wytyczne dotyczące jej stosowania.

4. Zasada rektyfikacji (usuwania szkód środowiskowych u źródła). Polega na usuwaniu w pierwszej kolejności źródeł skażenia środowiska naturalnego, nie zaś skutków spowodowanych przez to skażenie. Skażenia środowiska powinny być usuwane na jak najwcześniejszym etapie, na początku realizacji lub po uruchomieniu danego przedsięwzięcia, a nie po jego zakończeniu „Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego (…) opiera się na -zasadzie- (…) naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła” (art. 174 ust. 2 TWE). Zasada ta promuje stosowanie  „czystych” technologii oraz ustalanie standardów emisji substancji szkodliwych.

5. Zasada wysokiego poziomu ochrony. Nakłada ona na instytucje wspólnotowe, a szczególnie na Komisję Europejską, obowiązek uwzględniania wysokiego poziomu standardów ekologicznych we wszystkich działaniach podejmowanych  przez Wspólnoty. „Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony” (art. 174 ust.2 TWE), „Komisja w swoich wnioskach przewidzianych w ust. 1 w dziedzinie ochrony zdrowia, bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i ochrony konsumentów przyjmie jako podstawę wysoki poziom ochrony, uwzględniając w szczególności wszelkie zmiany oparte na faktach naukowych” (art. 95 ust. 3 TWE).

6. Zasada kompleksowej ochrony. Nie została ona wyrażona wprost w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską, można ją jednak wyprowadzić z zasad ustalonych w TWE. Zasada kompleksowej ochrony jest powiązana z zasadą wysokiego poziomu ochrony. Polega na zintegrowanym podejściu do środowiska naturalnego, a więc takiego przy którym ochrona jednego elementu środowiska nie wpływa na pogorszenie stanu pozostałych elementów środowiska. Zasadę tę wyraża Dyrektywa Rady 96/61/WE z 24 września 1996 r. (Dyrektywa IPPC), której celem jest zapewnienie zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza, wody i ziemi, aby zagwarantować jak najwyższy stopień ochrony środowiska jako pewnej całości. Wprowadza ona system pozwoleń zintegrowanych. Ich celem jest doprowadzenie do istotnej oraz systematycznej poprawy stanu środowiska naturalnego i dzięki ujednoliceniu wymagań w skali całej Wspólnoty, zapobieganie migracjom tzw. brudnych technologii do krajów i regionów, gdzie wymogi ochrony środowiska byłyby łagodniejsze niż w innych krajach czy regionach.

7. Zasada „zanieczyszczający płaci”. Polega ona na tym, że koszty naprawienia szkód środowiskowych oraz przywrócenia stanu sprzed skażenia środowiska spoczywają na sprawcy skażenia, który zostaje zmuszony na mocy prawa do naprawienia szkód. Również w przypadku spowodowania zagrożenia zanieczyszczenia, koszty zapobieżenia jego wystąpieniu spadają na sprawcę zagrożenia. Podstawą prawną dla tej zasady jest art. 174 ust. 2 TWE.

3. OCHRONA ŚRODOWISKA NATURALNEGO W POLSCE PO 1990 ROKU

Polska zaczęła prowadzić aktywną politykę w zakresie ochrony środowiska naturalnego na początku lat 90. XX w. Wyrazem tego było przyjęcie w 1991 r. przez Parlament RP dokumentu strategicznego -Polityka ekologiczna państwa , mającego na celu wdrażanie zasad ekorozwoju. Polityka ekologiczna państwa była zbieżna z Programem AGENDA 21, przyjętym podczas konferencji ONZ Środowisko i Rozwój w Rio de Janeiro (1992 r.) Polska uczestniczyła aktywnie w tej konferencji, podpisała też jej dokumenty końcowe. Zasady trwałego i zrównoważonego rozwoju zaprezentowane w AGENDZIE 21 stały się podstawą polityki ochrony środowiska w Polsce w okresie transformacji gospodarczej. Polityka ekologiczna państwa odegrała bardzo ważna rolę w budzeniu świadomości ekologicznej społeczeństwa oraz uwrażliwianiu władz publicznych na kwestie środowiskowe. Z roku na rok zwiększały się nakłady na inwestycje w dziedzinie ochrony środowiska. Przeznaczane na ten cel środki, a także konsekwentnie wdrażane mechanizmy prawne i ekonomiczne polityki ekologicznej państwa, przyczyniły się do zasadniczej poprawny stanu środowiska naturalnego w Polsce w latach 90. XX w. Działania władz państwowych na rzecz ochrony środowiska wpłynęły pozytywnie na wizerunek Polski na arenie międzynarodowej. Było to szczególnie ważne w kontekście integracji Polski ze Wspólnotami Europejskimi, z którymi Polska podpisała 16 grudnia 1991 r. Układ stowarzyszeniowy.

W październiku 1994 r., na mocy zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, utworzono Komisję ds. Ekorozwoju, będącą odpowiednikiem ONZ─owskiej Komisji Trwałego Rozwoju. Przedmiotem jej zainteresowania stały się kluczowe dla rozwoju gospodarczego Polski sektory mające decydujący wpływ na stan środowiska naturalnego (m.in. rolnictwo, przemysł rolno─spożywczy i chemiczny), a także współpraca Polski w dziedzinie ochrony środowiska z organizacjami międzynarodowymi. Pod koniec 1994 r., z inicjatywy Senatu,  zorganizowano spotkanie z przedstawicielami świata nauki oraz organizacji ekologicznych na temat oceny realizacji dotychczasowej polityki ekologicznej państwa , a także wdrażania zrównoważonego rozwoju w kontekście średniookresowego programu rozwoju społeczno─gospodarczego -Strategia dla Polski. Program wykonawczy dla polityki ochrony środowiska został przyjęty przez Sejm RP w 1995 r. W kolejnym roku przyjęto także uchwałę dotyczącą polityki zrównoważonego rozwoju.

Jednym z podstawowych warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej było przyjęcie przez Polskę wspólnotowego dorobku prawnego (acquis communautaire). Zmiany w polskim prawodawstwie objęły także prawo ochrony środowiska. Negocjacje akcesyjne, rozpoczęte 31 marca 1998 r., rozpoczęły się od od screeningu, czyli przeglądu prawa krajowego pod kątem jego zgodności z prawem wspólnotowym. Procedura ta pozwoliła wychwycić rozbieżności między dorobkiem prawnym Wspólnot i Polski. Jednym z podstawowych ustaleń negocjacji akcesyjnych było zobowiązanie władz polskich do wdrożenia wspólnotowego dorobku prawnego do dnia uzyskania przez  Polskę członkostwa w Unii Europejskiej (jak pierwotnie zakładano do dnia 1 stycznie 2003 r.). Wspólnotowy dorobek prawny w dziedzinie ochrony środowiska był bardzo szczegółowy i stanowił zbiór kilkuset aktów prawnych. Negocjacje akcesyjne wskazały na zasadnicze różnice między obowiązującymi w Polsce i w Unii Europejskiej prawnymi standardami dotyczącymi ochrony środowiska. W stanowisku negocjacyjnym Rząd RP przedstawił informacje na temat sposobu wdrożenia wszystkich wspólnotowych aktów prawnych w interesującej nas dziedzinie (zostały one przyjęte do dnia 31 grudnia 1998 r.). W Traktacie akcesyjnym, w dziedzinie ochrony środowiska, Polska uzyskała okresy przejściowe na wdrożenie niektórych aktów prawa wspólnotowego.

Polityka ekologiczna państwa z 1990 r. powstała na samym początku transformacji politycznej i gospodarczej Polski. Z upływem lat, wobec zmieniających się uwarunkowań społecznych i ekonomicznych, a także międzynarodowych zobowiązań Polski, strategia ta stała się rozwiązaniem niewystarczającym dla dalszej realizacji polityki ochrony środowiska. Pomimo osiągniętej poprawy stanu środowiska naturalnego, w tym znacznej rozbudowy oraz unowocześnienia infrastruktury służącej jego ochronie, polityka ochrona środowiska wymagała wytyczenia nowych celów oraz wskazania skutecznych sposobów ich realizacji. Biorąc to pod uwagę, władze polskie przygotowały w 2000 r. nowy program środowiskowy –II Politykę ekologiczną państwa. Strategia ta została przyjęta w 2001 r. Ustalała ona cele polityki ekologicznej Polski do 2010 oraz 2025 r. Integracja Polski z Unią Europejską wytyczona w  Narodowym Programie Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej (2001) nałożyła na Polskę także zobowiązania dotyczące ochrony środowiska, zgodne ze standardami obowiązującymi członków Wspólnoty. Na realizację polityki środowiskowej w tamtym czasie zasadniczy wpływ miały międzynarodowe konwencje  oraz porozumienia w dziedzinie ochrony środowiska, do których przystąpiła Polska, a także rozwijania sukcesywnie współpraca w tej dziedzinie z państwami członkowskimi Unii Europejskiej. W 2002 r. opracowany został Program wykonawczy do II Polityki ekologicznej państwa na lata 2002─2010. Jest to dokument operacyjny, który wskazuje zarówno wykonawców i terminy realizacji konkretnych zadań przewidzianych w ramach polityki ekologicznej państwa, jak źródła finansowania tych działań. Głównymi celami realizowanej obecnie polityki ekologicznej są : bezpieczeństwo ekologiczne społeczeństwa oraz zrównoważony rozwój kraju (oparty na ustaleniach konferencji ONZ z Rio de Janeiro z 1992 r.). II Polityka ekologiczna państwa była zgodna z VI Wspólnotowym Programem Środowiskowym.

[/vc_column_text][/vc_column][/vc_row]