Ochrona środowiska naturalnego

img01OCHRONA ŚRODOWISKA NATURALNEGO

Ochrona środowiska naturalnego jest od wielu lat jednym z najważniejszych obszarów współpracy  państw członkowskich Unii Europejskiej. Polityka ochrony środowiska posiada mocne podstawy traktatowe. Potrzeba realizowania skoordynowanej i efektywnej polityki ekologicznej wynika przede wszystkim ze świadomości, że problemy środowiskowe ze swej natury posiadają wymiar ponadnarodowy i transgraniczny. Ich rozwiązywanie nie jest możliwe jedynie na poziomie poszczególnych państw, w tym także poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej . Kwestie środowiskowe są jednym z najważniejszych czynników rozwoju gospodarczego Wspólnoty. Skuteczna polityka ochrony środowiska przyczynia się też w znaczącym stopniu do wzrostu konkurencyjności gospodarki Unii Europejskiej .

 1. POWSTANIE I EWOLUCJA WSPÓLNOTOWEJ POLITYKI OCHRONY ŚRODOWISKA

Polityka ochrony środowiska Wspólnot Europejskich kształtowała się ewolucyjnie przez długi okres czasu. W Traktatach Rzymskich z 1957 r., na mocy których powstały Europejska Wspólnota Gospodarcza i Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom), nie odniesiono się do zagadnienia ochrony środowiska naturalnego. Wobec braku stosownych uregulowań prawnych, państwa członkowskie Wspólnot Europejskich musiały początkowo rozwiązywać problemy środowiskowe indywidualnie, zgodnie z własnymi porządkami prawnymi. Przez wiele lat, tj. do wejścia w życie Jednolitego Aktu Europejskiego (1987 r.), ochrona środowiska nie była zaliczana do zadań Wspólnot Europejskich. Działania państw członkowskich Wspólnot w zakresie spraw środowiskowych dotyczyły pierwotnie jedynie skutków zanieczyszczania środowiska. Dopiero z czasem zaczęto myśleć o działaniach prewencyjnych, mających na celu zapobieganie degradacji środowiska naturalnego. Zapobieganie dewastacji środowiska przez rozwijający się przemysł wspólnotowy wymagało dobrze zaplanowanych oraz skoordynowanych działań, które jednak generowały poważne koszty. Miały one coraz większy wpływ na funkcjonowanie gospodarek państw zachodnioeuropejskich, w tym na wymianę handlową w ramach rozwijającego się rynku wspólnotowego. Sytuacja ta miała decydujący wpływ na rozwój narodowych ustawodawstw dotyczących ochrony środowiska naturalnego oraz na upowszechnianie się zachowań proekologicznych. Troska o środowisko naturalne stawała się powoli wspólnym zadaniem dla państw członkowskich Wspólnot. Była to już kwestia o znaczeniu międzynarodowym, mająca istotny wpływ na proces integracji europejskiej oraz na dalszy rozwój gospodarczy państw członkowskich Wspólnot Europejskich.

Budowę wspólnotowej polityki ochrony środowiska rozpoczęto na początku lat 70. XX w. pod wpływem rosnących oczekiwań w tej dziedzinie ze strony rządów poszczególnych państw członkowskich Wspólnot. Ważnym bodźcem dla działań Wspólnot na tym polu była sztokholmska Konferencja Narodów Zjednoczonych dotycząca ochrony środowiska naturalnego, którą zorganizowano w czerwcu 1972 r. Ogłoszona na zakończenie Konferencji -Deklaracja Sztokholmska (14 czerwca 1972 r.), zobowiązała ONZ do wnikliwego zajęcia się sprawami środowiska naturalnego. Przedstawiciele 113 państw uczestniczących w Konferencji Sztokholmskiej zapoczątkowali międzynarodową współpracę w dziedzinie ochrony środowiska powołując -Program Ochrony Środowiska Narodów Zjednoczonych w formie wyspecjalizowanej agendy ONZ (UNEP, United Nations Environmental Programme). W efekcie tych wydarzeń, na paryskim szczycie szefów państw i rządów Wspólnot Europejskich, w październiku 1972 r., uznano, że „(…) rozwój ekonomiczny nie może być celem samym w sobie”. Postanowiono rozszerzyć wspólne działania państw członkowskich Wspólnot także na sprawy środowiskowe. Komisja Wspólnot zobowiązała Radę do niezwłocznego opracowania (do 31 lipca 1973 r.) programu ochrony środowiska, który miał być wdrażany w państwach członkowskich Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Podstawą dla powyższych działań były zapisy Traktatów Rzymskich, a konkretnie Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (TEWG). Chodzi o zapisy art. 235 TEWG mówiące o harmonijnym i zrównoważonym rozwoju Wspólnoty oraz art. 100 TEWG, dotyczącego fundamentalnego dla tego procesu ujednolicenia ustawodawstw  państw członkowskich Wspólnot.

Wymienione działania zapoczątkowały powstawanie wspólnotowej polityki ochrony środowiska. Początkowo zwracano w niej uwagę na ochronę wód i powietrza, zagospodarowanie odpadów przemysłowych oraz ustalanie minimalnych norm zanieczyszczania środowiska. W oparciu o decyzje podjęte w 1972 r. uruchomiono wspólnotowe programy ochrony środowiska. 5 marca 1973 r. Rada Wspólnot zaprezentowała I Wspólnotowy Program Środowiskowy, w którym zawarto fundamentalne zasady postępowania w zakresie ochrony środowiska obowiązujące po dziś dzień. Program ten był wdrażany w latach 1973─1976. Ta ważna inicjatywa była kontynuowana w przyszłości poprzez kolejne wieloletnie programy środowiskowe realizowane w latach: II.1977─81, III.1982─86, IV.1987─91, V.1992─1996 (przedłużony do 2000 r. i VI. 2002─2012. Programy te kładły nacisk na działania prewencyjne, wiązały politykę ochrony środowiska z rozwojem gospodarczym i społecznym Wspólnot/Unii Europejskiej oraz zajmowały się skutkami środowiskowymi rozwoju przemysłu, energetyki, transportu i rolnictwa.

Pomimo podjęcia przez Wspólnoty konkretnych działań zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego,  jeszcze przez stosunkowo długi okres czasu, tj. aż do II połowy lat 80. XX w.,  zanieczyszczanie środowiska naturalnego było postrzegane jako problem o ograniczonym zasięgu, z którym mogą sobie poradzić poszczególne państwa członkowskie Wspólnot i ich regiony. Uruchomienie wspólnotowych programów środowiskowych skutkowało jednak przyjmowaniem przez państwa członkowskie Wspólnot kolejnych dyrektyw środowiskowych, co bezpośrednio wpływało na wzrost znaczenia ochrony środowiska. Ochrona środowiska stawała się powoli jedną z podstawowych dziedzin funkcjonowania Wspólnot Europejskich. Pierwszym wspólnym dokumentem Wspólnot dotyczącym ochrony środowiska była Dyrektywa 85/337/EEC z 1985 r., która wprowadziła system oceny wybranych projektów publicznych oraz prywatnych pod kątem ich oddziaływania na środowisko naturalne. Z powodu braku wystarczającej podstawy prawnej do prowadzenia skoordynowanej polityki ochrony środowiska, do chwili wejścia w życie Jednolitego Aktu Europejskiego, działania Wspólnot Europejskich w tej dziedzinie musiały się opierać na wskazanym już art. 100 oraz 235 TEWG. Duże znaczenie dla kształtowania się wspólnotowego prawa ochrony środowiska miało orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które zasadniczo podnosiło rangę  polityki środowiskowej. Do jej coraz szybszego rozwoju, oprócz aktów prawnych i programów środowiskowych, przyczyniły się także pozostałe polityki wspólnotowe, w których kładziono jeszcze większy nacisk na działania ekologiczne oraz wdrażanie rozwoju zrównoważonego. Wspólnoty Europejskie uruchomiły w tamtym czasie także specjalne programy badawcze oraz agendy związane z ochroną środowiska, spośród których należy wymienić m.in. na: Europejski Program Klimatologii i Zagrożeń Naturalnych (EPOCH), Środowisko Regionalne (ENVIREG), Nauka i Technologia na Rzecz Ochrony Środowiska (STEP) czy Europejski System Informacji i Łączności Leśnictwa (EFICS).

Kluczowe znaczenie dla kształtowania się wspólnotowej polityki ochrony środowiska miało wejście w życie 1 lipca 1987 r. nowelizacji Traktatów Rzymskich -Jednolitego Aktu Europejskiego (JAE). Na mocy JAE dotychczasowe działania Wspólnot Europejskich oraz ich państw członkowskich w zakresie ochrony środowiska, uzyskały status polityki wspólnotowej. JAE wprowadził do traktatów nowy Tytuł -Środowisko naturalne, w którym podkreślono, że chodzi o nową politykę wspólnotową (Tyt. VII JAE, art. 130r─130t, obecnie Tyt. XIX Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, art. 174─176). Wejście w życie JAE szybko rozszerzyło oddziaływanie polityki ochrony środowiska poprzez jej powiązanie z pozostałymi dziedzinami funkcjonowania Wspólnot, m.in. z rolnictwem, transportem i energetyką. Także przewidziane w JAE utworzenie do 1992 r. Jednolitego Rynku Europejskiego miało istotny wpływ na działania Wspólnot w zakresie ochrony środowiska. Likwidacji barier handlowych oraz znoszeniu kontroli granicznych musiało towarzyszyć wdrożenie systemu kontroli, który gwarantowałby zachowanie wysokich standardów środowiskowych (np. w zakresie obrotu niebezpiecznymi substancjami czy odpadami przemysłowymi).

Kolejnym ważnym momentem dla rozwoju wspólnotowej polityki ochrony środowiska było wejście w życie Traktatu z Maastricht o Unii Europejskiej (TUE, od 1 listopada 1993 r.), który wprowadził nowe zasady współpracy pomiędzy państwami członkowskimi Wspólnot. W dziedzinie ochrony środowiska potwierdzono oraz wzmocniono ustalenia zawarte w JAE. Polityka ochrony środowiska stała się ważną  składową I Filara Unii Europejskiej (Unia Gospodarczo─Walutowa). Realizacja traktatowych zadań Wspólnoty Europejskiej (tworzącej wraz z Euroatomem -Unię Europejską) miała się odbywać z poszanowaniem dla środowiska naturalnego. Troska o środowisko naturalne została uznana za jeden z niezbędnych warunków trwałego oraz zrównoważonego rozwoju Wspólnoty Europejskiej (sustainable development). Ten kierunek działań środowiskowych został podtrzymany po wejściu w życie nowelizacji TUE –Traktatu z Amsterdamu (1 maja 1999 r.). Maastricht II po raz kolejny wzmocnił środki służące realizacji polityki ochrony środowiska i uczynił z niej jedno z najważniejszych zadań Wspólnoty, która miała dbać o  „(…) wysoki poziom ochrony i poprawę jakości środowiska naturalnego”.

W latach 90. XX w. oraz na początku kolejnej dekady, zestaw narzędzi służących realizacji unijnej polityki ochrony środowiska wydatnie się poszerzył. Oprócz dostępnych już narządzi prawnych, w postaci aktów prawa wtórnego (dyrektyw, rozporządzeń) oraz instrumentów o charakterze statystycznym, wprowadzono także nowe instrumenty techniczne i finansowe. Powstanie Unii Europejskiej przypadło na czas realizacji V Wspólnotowego Programu Środowiskowego 11. W programie tym skupiono się na zmianach klimatycznych, środowisku i zdrowiu, zasobach naturalnych i odpadach oraz na różnorodności biologicznej. Najwięcej uwagi poświęca się obecnie  zmianom klimatycznym. Priorytetowym celem Unii Europejskiej w tej dziedzinie jest redukcja emisji do atmosfery gazów, które wywołują, zdaniem większości specjalistów, groźny dla planety „efekt cieplarniany”. Zadanie to jest działaniem długofalowym i bardzo kosztownym, wymagającym przebudowy sektora energetycznego, transportowego oraz wdrożenia nowych, przyjaznych dla środowiska naturalnego technologii i źródeł energii. W ramach tego zadania Unia Europejska stara się realizować postanowienia Konwencji Klimatycznej z Kioto (1997 r.), które weszły w życie w 2005 r. i zgodnie z którymi emisja gazów cieplarnianych ma być systematycznie ograniczana 12. W celu zmniejszenia kosztów ograniczeń emisyjnych wprowadzono specjalne mechanizmy rynkowe, zwane mechanizmami elastycznymi: Mechanizm Wspólnych Wdrożeń (Joint Implementation, JI), Mechanizm Czystego Rozwoju (Clean Development Mechanism, CDM) oraz Handel Emisjami (Emission Trading, ET).

Ważną rolę w realizacji wspólnotowej polityki ochrony środowiska pełnią powołane do życia na początku lat 90. XX w. -Europejska Agencja Środowiska (European Environment Agency, EEA, działa od 1993 r.) oraz podlegająca jej Europejska Sieć Informacji i Obserwacji Środowiska (European Environmental Inforamtion and Observation Network, EIONET). Celem działalności EEA jest wspieranie zarówno instytucji wspólnotowych, jak i państw członkowskich Agencji w podejmowaniu decyzji mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego, uwzględnianie zagadnień ochrony środowiska w polityce gospodarczej oraz wspieranie rozwoju zrównoważonego.  Realizowany obecnie VI Wspólnotowy Program Środowiskowy (do 2012 r.) wyznacza najważniejsze cele polityki ochrony środowiska Unii Europejskiej, tj.:

-Powstrzymanie zmian klimatycznych. Chodzi o stworzenie optymalnych warunków dla wdrażania wymagań Protokołu z Kioto, mających na celu zmniejszenie efektu cieplarnianego wpływającego niekorzystnie na zmiany klimatu  Ziemi (  zmniejszenie do 2012 r. emisji sześciu gazów cieplarnianych o 5─8% w stosunku do tzw. roku bazowego , poziomu emisji z 1990 r., natomiast do 2020 r. planuje się dalszą redukcję emisji  tych gazów o 40%).

-Ochrona przyrody i bioróżnorodności. Ma ona na celu ochronę i odtwarzanie struktury oraz funkcjonowania naturalnych systemów przyrodniczych, a także powstrzymanie utraty bioróżnorodności terytorium Unii Europejskiej.

-Środowisko naturalne i zdrowie. Chodzi o zapewnienie takiej jakości środowiska, aby poziomy zanieczyszczenia, włączając promieniowanie i hałas wywołane działalnością człowieka, nie zagrażały zdrowiu ludzkiemu.

-Zrównoważone wykorzystanie zasobów naturalnych oraz właściwa gospodarka odpadami. Zmierza do zapewnienia równowagi w środowisku polegającej na tym, że konsumpcja odnawialnych i nieodnawialnych zasobów naturalnych nie narusza w istotny sposób zasobów środowiska.

W VI Wspólnotowym Programie Środowiskowym zwrócono uwagę na instrumenty, przy pomocy których można będzie osiągnąć wyżej wymienione cele. Chodzi o instrumenty prawne (zobowiązują wszystkich użytkownikach środowiska do przestrzegania zasad oraz przyjętych standardów jego ochrony), instrumenty rynkowe (narzędzia ekonomiczne, np. opłaty, subwencje), instrumenty fiskalne (np. podatki ekologiczne i ulgi podatkowe, dobrowolne porozumienia rządu z podmiotami gospodarczymi), poziome instrumenty wspomagające (badania naukowe, edukacja ekologiczna, lepsze wykorzystanie danych o środowisku, planowanie sektorowe i przestrzenne), finansowe instrumenty wspomagające (Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności, wspólnotowy instrument finansowy na rzecz środowiska  -LIFE, programy wspierania rozwoju odnawialnych źródeł energii i ich efektywnego wykorzystania).